Implementeringen av barnkonventionen inom skolområdet

Höga ambitioner och otillräckligt genomförande 

Riksrevisionen har granskat regeringens insatser för att stärka implementeringen av barnkonventionen inom skolområdet. Höga ambitioner men otillräckligt genomförande, det är underrubriken för Riksrevisionens rapport (RiR 2024:5), vilket är en ganska bra (men också snäll rubrik) och summering av barnrättsarbetet inom skolområdet. 

Riksrevisionen är en myndighet (med ett grundlagsskyddat oberoende) som granskar vad statens pengar går till, hur dom redovisas och hur effektivt pengarna används. Riksrevisionen kollar om myndigheter följer direktiv, regler, föreskrifter, om dom når sina mål och om statens insatser är effektiva. I korthet handlar det om att kolla att regeringen och myndigheterna gör det dom ska. 

För dig som inte kan hålla dig, eller inte orkar läsa hela kan jag avslöja en superkort summering av rapporten: Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen har inte varit tillräckligt effektiva. Och för dig som orkar läsa långt, vassego!

En grej jag alltid tänker på i den här typen av granskningar är ju att det sällan är fokus på om barn får tillgång till sina rättigheter, utan det handlar ju om övergripande och strategiska grejer. Vad som finns på papper, vad som uttalas av ledning osv. För en tänker ju att i den bästa av världar leder en tydlig styrning till att det liksom trattar runt i en organisation och tillslut når barnet självt. Hade varit fint att läsa en granskning som börjar i andra änden nån gång, som börjar med barnen. Men, det är ett annat inlägg. 

Granskningsfrågor och underlag 

Den här granskningen handlar alltså om barnkonventionen, närmare bestämt har regeringens och vissa myndigheters barnrättsarbete varit tillräckligt?

Granskningen rör främst åren 2017-2023 och det är det är regeringens strategiska arbete för att främja genomförandet av barnkonventionen inom olika verksamheter som det handlar om. Inte allt som barnrättspoltiken omfattar. Det är regeringen, Barnombudsmannen, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten som berörts. Det är också fokus på grundskolan och rör därför inte andra skolformer som förskola, specialskola eller gymnasieskola. 

När riksrevisionen har kollat på detta så har dom utgått från ett par delar, en slags sammanslagning av barnkonventionen och skollagen. 

• All verksamhet som rör barn ska genomsyras av ett barnrättsperspektiv
• Barnets rätt att bli hört ska beaktas vid beslut och uppföljning.
• Principen om barnets bästa bör ges en reell innebörd i beslut som rör barn.
• Barnets bästa ska också vara en utgångspunkt i all utbildning.

Utifrån dom delarna har då huvudfrågan i granskningen varit:  Är statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva? Så det är huvudfrågan, och för att kunna svara på den är rapporten (och granskningen) indelar i tre delar: 

• Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?
• Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva? 
• Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter? 

Granskningen har bestått av en massa olika underlag. Skriftliga frågor till olika departement, intervjuer på myndigheter, myndighetsdialoger, underlag för lagändringar, regeringsbeslut och en massa rapporter. Det handlar om årsrapporter, utredningar kopplade till regeringsuppdrag, remissvar, interna styrdokument, rutiner och rapporter. Plus intervjuer med olika experter, elevorganisationer och intresseorganisationer.  

Den kortfattade slutsatsen som görs är, som sagt, att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva och regeringen behöver bli tydligare och mer samordnad i styrningen för att barnkonventionen ska få bättre genomslag i praktiken. 

Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?

När det kommer till regeringens styrning kan vi exempelvis läsa det här i rapporten:

• Regeringens styrning av barnets rättigheter skiljer sig från andra rättighetsområden, det är kortare uppdrag och andra prioriteringar än andra rättighetsområden 
• Det finns brister i hur barnrättsperspektivet synliggörs i underlag till vissa lagförslag.
• Regeringen har inte konkretiserat mål eller vad olika aktörer förväntas göra för att förbättra barnkonventionens genomslag. 
• Många av dom åtgärderna som gjorts har inte följts upp eller redovisats, vilket ger ett begränsat underlag för att utveckla styrningen 
• Många av dom redovisningar som gjorts fokuserar mer på vad det är som gjorts, inte om eller vad det lett till. 
• Det finns rutiner för att säkerställa barnets rättigheter i beslut, men också risker för att rutinerna är otillräckliga
• Barnombudsmannen ska va en självständig myndighet, men samtidigt har regeringen har gett fler regeringsuppdrag till Barnombudsmannen. 
• Barnombudsmannen uttrycker att myndigheten har otillräckligt utrymme att ta egna initiativ till att undersöka var barnkonventionens tillämpning brister och behöver stärkas. 
• Regeringens uppdrag om skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit korta och inte anpassade till myndigheternas verksamheter. 
• Uppföljningen av skolmyndigheternas barnrättsarbete har inte har varit tillräcklig och det har inte heller inte getts nya uppdrag om att utveckla arbetet 
• Skolverket uttrycker att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen

Riksrevisionen lyfter exempelvis den nationella strategin för barnkonventionen (Prop. 2009/10:232). Det är såklart positivt att det finns en strategi, men den är nu 14 år gammal. Det finns ingen handlingsplan eller budget kopplad till strategin eller genomförandet och det finns ingen plan på om eller när den ska följas upp, utvärderas eller uppdateras.  Och strategin pekar ut en mängd aktörer som viktiga i arbetet men inte hur dom förhåller sig till varandra i genomförandet.Utifrån det uttrycker riksrevisionen funderingar kring om den liksom fyller nåt syfte, eftersom den inte utgör nån slags styrning. 

Det finns fortsatt problem med kunskap och tillämpning 

Riksrevisionen konstaterar att det finns en samsyn om att dom viktigaste utmaningarna med att genomföra barnkonventionen handlar om brister i tillämpningen. Det saknas fortfarande kunskap om vad barnets rättigheter innebär i olika sammanhang och myndigheter plus att och att efterlevnaden av konventionen försvåras av att det finns bristande organisatoriska förutsättningar. Fler personer uttrycker att verksamheter med pressad budget, personalbrist, hög personalomsättning och den typen av utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade

Rapporten beskriver att lagen om barnkonventionen har gett viss tyngd åt barnrättsarbetet, men mervärdet av lagen diskuteras. Det finns osäkerhet om vad barnkonventionen betyder för skolan, där barnkonventionen till viss del är transformerad i skollagen. Det lyfts också att förväntansbilden på hur stora utredning och bedömningar är svår att veta och att det därför är viktigt med fortsatta kunskapsstöd till kommuner, regioner och rättsväsendet. 

Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?

En kortare summering av den här andra granskningsfrågan är att det finns brister i Barnombudsmannens insatser med att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Rapporten lyfter exempelvis att

• Flera av Barnombudsmannens rapporter innehåller slutsatser och förslag som är otillräckligt underbyggda. 
• Flera förslag till regeringen saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter ska tillgodoses.
• Barnombudsmannen samlar systematiskt in rättspraxis om barnkonventionen i en databas och sprider kunskap om detta, i enlighet med regeringsuppdrag. Men avgränsningen i vilka rättsfall som samlas in riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning för aktörer som söker stöd i rättstillämpningen. 
• Barnombudsmannen har sedan 2021 inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som är en uppgift enligt lagen om Barnombudsman. Och det är frågan om det verkligen är Barnombudsmannen som ska samla in statistiken. 

Exempelvis lyfter riksrevisionen att det är bra och viktigt att Barnombudsmannen involverar barn i utredningar och sånt. Men redovisningen och analysera av barnens åsikter behöver förbättras. Ofta synliggörs barnens åsikter genom sammanställningar och citat. Det saknas dock i vissa rapporter en tydlig analys av barnens åsikter, till exempel en kategorisering av åsikterna och diskussion om vad de betyder för rapportens frågeställningar. Likaså framkommer et generellt inte heller hur barnens åsikter har beaktats i arbetet. Där barn har medverkat som referenspersoner framgår inte hur barnens synpunkter har påverkat rapporternas inriktning eller utformning. Vilket ju givetvis måste bli bättre (det sista säger dock inte Riksrevisionen, det är jag som säger). 

Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter?

Summeringen av den tredje granskningsfrågan är att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och därmed också tillämpar barnrättsperspektivet i olika utsträckning. Rapporten beskriver bland annat att:

• Myndigheterna resonerar olika om det räcker att arbeta utifrån skollagen, eller om barnkonventionen också behövs för att främja efterlevnaden av barnets rättigheter i skolan. 
• Skolmyndigheternas olika uppdrag kan påverka i vilken utsträckning de ser behov av, och möjligheter till, att arbeta på ett meningsfullt sätt med barnkonventionen.
• Konkurrerande uppgifter och perspektivträngsel bidra till att barnrättsarbetet prioriteras ned.
• Specialpedagogiska skolmyndigheten har en ambitiös intern styrning och utvecklat stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Och myndighetens styrdokument på både övergripande och verksamhetsinriktad nivå visar att barnets rättigheter ska prioriteras. 
• Specialpedagogiska skolmyndigheten jobbar aktivt med kunskap om och efterlevnad av barnets rättigheter också genom utbildningar, kollegialt lärande, intern granskning och uppföljning
• Specialpedagogiska skolmyndigheten beaktar barnets rättigheter vid många interna beslut, men utmaningar i tillämpningen kvarstår
• Skolverkets interna styrning och stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter är begränsad. Det finns inga interna styrdokument på övergripande nivå, som en strategi eller handlingsplan, som styr Skolverkets arbete med barnets rättigheter eller barnkonventionen. Och elevernas perspektiv synliggörs inte alltid. 
• Skolverkets tillämpning av barnrättsperspektivet i beslut och uppföljning har vissa brister. Processerna anger som regel att Skolverket ska beakta barnkonventionen i arbetet, men sällan när eller hur det bör göras. 
• Skolinspektionen utgår från barnets rättigheter enligt skollagen, där barnkonventionens grundprinciper är inskrivna. Skolinspektionen beaktar därmed barnkonventionen indirekt
• Skolinspektionen har inget internt styrdokument på övergripande nivå om hur myndigheten ska tillämpa vare sig barnkonventionen eller barnets rättigheter i sin verksamhet.
• Skolinspektionen har dock en tydlig styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnets rättigheter inom ramen för sin inspektionsverksamhet. 
• Företrädare för Skolinspektionen beskriver att det inte ingår i myndighetens uppgift att sprida kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän

En viktig aspekt som lyfts lite kortfattat i rapporten är att det finns tecken på att undervisningen om barnets rättigheter är för abstrakt idag och att barn inte får tillräcklig kunskap om vad rättigheterna innebär för dom själva. Det gör ju att barn och elever inte får den kunskap dom behöver för att förstå när rättigheter kränks, till exempel i möten med olika samhällsaktörer, men att dom därför eller inte har den handlingskompetens dom behöver för att kunna utkräva sina rättigheter. Detta borde pratas det om väldigt mycket mer!

Andra saker som riksrevisionen beskriver i granskningen

Det finns en bristande styrning från både regeringens håll och internt på både barnombudsmannen, skolverket och skolinspektionen. Och när det kommer till skolverket och skolinspektionen uttrycker riksrevisionen att eftersom mycket av produkter riktar sig till skolornas ledning och personal finns risk att barnets perspektiv åsidosätts till förmån för lärarnas eller organisationernas behov.  Och att när myndigheterna jobbar för ”alla barns bästa” utan att uppmärksamma hur barn har olika behov som kan behöva vägas mot varandra, riskerar vissa grupper av barn att missgynnas – exempelvis barn med funktionsnedsättningar eller normbrytande funktionsförmåga. 

Ytterligare grejer som tas upp i rapporten är:

• Förenklade resonemang om barnets bästa kan medföra att viktiga omständigheter förbises 
• Genom att lyfta barnrättsperspektivet kan skolmyndigheterna bidra till att barnets rättigheter efterlevs i skolan 
• Ledningens inställning till barnkonventionen  påverkar skolmyndigheternas barnrättsarbete
• Skolmyndigheternas olika uppdrag påverkar hur dom tillämpar barnrättsperspektivet 
• Det anses svårt och för resurskrävande att tillämpa principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals anses i flera verksamheter
• Personerna på myndigheterna inte alltid ser värdet i att involvera barn 
• En ser andra arbetsuppgifter som konkurrerade och begränsande för barnrättsarbetet när barnkonventionen inte är prioriterad 
• Skolmyndigheterna, men även andra myndigheter och Regeringskansliet, har möjlighet att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter genom att agera förebilder för kommuner, regioner och verksamheter.

Slutsatser och rekommendationer 

Den övergripande slutsatsen är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva. 

Granskningen visar att statens insatser på flera sätt har främjat efterlevnaden av barnkonventionen, men det kvarstår viktiga problem som begränsar barnkonventionens genomslag. Därför behöver regeringen vara tydligare och mer samordnad i sin styrning och se till att barnrättsperspektivet finns med i lagstiftningsprocessen. Skolverket och Skolinspektionen behöver stärka barnrättsperspektivet i sina processer och i viktiga ärenden och beslut. Och Barnombudsmannen behöver stärka den analytiska kvaliteten i sina rapporter. 

Därför blir riksrevisionens rekommendationer dom här: 

Rekommendationer till regeringen:

• Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter. 
• Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen, till exempel genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner. 
• Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet. 
• Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barn och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas. 

Rekommendationer till Barnombudsmannen

• Stärk den analytiska kvaliteten i arbetet med att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, i syfte att förstärka de rapporter och förslag som lämnas till regeringen. 
• Analysera om de nuvarande formerna för arbetet med att samla in rättspraxis i en databas är ändamålsenliga i förhållande till syftet. 

Rekommendationer till Skolverket och Skolinspektionen

• Vidta åtgärder för att stärka och synliggöra barnrättsperspektivet i interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det bör ingå att tydliggöra när barnkonsekvensanalyser bör göras, vad de bör omfatta samt hur de bör redovisas. 

Vi har rätt långt kvar ändå

Det är ju lätt att känna när en läst en sån här rapport, att nähä barn och barns rättigheter va inte prio den här gången heller. För det är ju rätt tydligt att andra saker prioriteras eller att vi inte hittar sätt att integrera barnrättsperspektivet i våra ordinarie uppdrag och jobb.

Därför blir en ju samtidigt glad att läsa om Specialpedagogiska skolmyndigheten, som ju sticker ut i den här granskningen. Dels får dom inga som helst rekommendationer och det lyfts en hel del positiva saker. Såklart är inte allt tusen procent bäst, men det finns en tydlig styrning.

Vi hade ett avsnitt om Specialpedagogiska skolmyndigheten i podden Barnrättssnack för ett tag sen. Det är ett avsnitt där vi möter Astrid Lewin, pratar just om myndighetens styrning, vi döpte avsnittet till Rättighetsfokus genom struktur. Du hittar det här. Och det finns såklart många fler avsnitt om just implementering av barnkonventionen.

Och såklart, vill du snacka om utvärderingar och granskningar av din organisations barnrättsarbete så är det bara att skriva nåt så ringer jag upp.